國務院關于進一步規范和監督
罰款設定與實施的指導意見
國發〔2024〕5號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
行政執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的重要方式。行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。罰款是較為常見的行政執法行為。為進一步提高罰款規定的立法、執法質量，規范和監督罰款設定與實施，現就行政法規、規章中罰款設定與實施提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想，全面貫徹落實黨的二十大精神，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，嚴格規范和有力監督罰款設定與實施，強化對違法行為的預防和懲戒作用，提升政府治理能力，維護經濟社會秩序，切實保護企業和群眾合法權益，優化法治化營商環境，推進國家治理體系和治理能力現代化。
（二）基本原則。堅持黨的領導，把堅持和加強黨的領導貫穿于規范和監督罰款設定與實施工作的全過程和各方面。堅持以人民為中心，努力讓企業和群眾在每一個執法行為中都能看到風清氣正、從每一項執法決定中都能感受到公平正義。堅持依法行政，按照處罰法定、公正公開、過罰相當、處罰與教育相結合的要求，依法行使權力、履行職責、承擔責任。堅持問題導向，著力破解企業和群眾反映強烈的亂罰款等突出問題。
（三）主要目標。罰款設定更加科學，罰款實施更加規范，罰款監督更加有力，全面推進嚴格規范公正文明執法，企業和群眾的滿意度顯著提升。
二、依法科學設定罰款
（四）嚴守罰款設定權限。法律、法規對違法行為已經作出行政處罰規定但未設定罰款的，規章不得增設罰款。法律、法規已經設定罰款但未規定罰款數額的，或者尚未制定法律、法規，因行政管理迫切需要依法先以規章設定罰款的，規章要在規定的罰款限額內作出具體規定。規章設定的罰款數額不得超過法律、法規對相似違法行為規定的罰款數額，并要根據經濟社會發展情況適時調整。鼓勵跨行政區域按規定聯合制定統一監管制度及標準規范，協同推動罰款數額、裁量基準等相對統一。
（五）科學適用過罰相當原則。行政法規、規章新設罰款和確定罰款數額時，要堅持過罰相當，做到該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡。要綜合運用各種管理手段，能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設定罰款。實施罰款處罰無法有效進行行政管理時，要依法確定更加適當的處罰種類。設定罰款要結合違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度，統籌考慮經濟社會發展水平、行業特點、地方實際、主觀過錯、獲利情況、相似違法行為罰款規定等因素，區分情況、分類處理，確保有效遏制違法、激勵守法。制定行政法規、規章時，可以根據行政處罰法第三十二條等規定，對當事人為盲人、又聾又啞的人或者已滿75周歲的人等，結合具體情況明確罰款的從輕、減輕情形；根據行政處罰法第三十三條等規定，細化不予、可以不予罰款情形；參考相關法律規范對教唆未成年人等的從重處罰規定，明確罰款的從重情形。
（六）合理確定罰款數額。設定罰款要符合行政處罰法和相關法律規范的立法目的，一般要明確罰款數額，科學采用數額罰、倍數（比例）罰等方法。規定處以一定幅度的罰款時，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罰款的最低數額與最高數額之間一般不超過10倍。各地區、各部門要根據地域、領域等因素，適時調整本地區、本部門規定的適用聽證程序的“較大數額罰款”標準。同一行政法規、規章對不同違法行為設定罰款的要相互協調，不同行政法規、規章對同一個違法行為設定罰款的要相互銜接，避免畸高畸低。擬規定較高起罰數額的，要充分聽取專家學者等各方面意見，參考不同領域的相似違法行為或者同一領域的不同違法行為的罰款數額。起草法律、行政法規、地方性法規時，需要制定涉及罰款的配套規定的，有關部門要統籌考慮、同步研究。
（七）定期評估清理罰款規定。國務院部門和省、自治區、直轄市人民政府及其有關部門在落實行政處罰定期評估制度、每5年分類分批組織行政處罰評估時，要重點評估設定時間較早、罰款數額較大、社會關注度較高、與企業和群眾關系密切的罰款規定。對評估發現有不符合上位法規定、不適應經濟社會發展需要、明顯過罰不當、缺乏針對性和實用性等情形的罰款規定，要及時按照立法權限和程序自行或者建議有權機關予以修改或者廢止。各地區、各部門以行政規范性文件形式對違法所得計算方式作出例外規定的，要及時清理；確有必要保留的，要依法及時通過法律、行政法規、部門規章予以明確。
（八）及時修改廢止罰款規定。國務院決定取消行政法規、部門規章中設定的罰款事項的，自決定印發之日起暫時停止適用相關行政法規、部門規章中的有關罰款規定。國務院決定調整行政法規、部門規章中設定的罰款事項的，按照修改后的相關行政法規、部門規章中的有關罰款規定執行。國務院有關部門要自決定印發之日起60日內向國務院報送相關行政法規修改方案，并完成相關部門規章修改或者廢止工作，部門規章需要根據修改后的行政法規調整的，要自相關行政法規公布之日起60日內完成修改或者廢止工作。因特殊原因無法在上述期限內完成部門規章修改或者廢止工作的，可以適當延長，但延長期限最多不得超過30日。罰款事項取消后，有關部門要依法認真研究，嚴格落實監管責任，著力加強事中事后監管，完善監管方法，規范監管程序，提高監管的科學性、簡約性和精準性，進一步提升監管效能。
三、嚴格規范罰款實施
（九）堅持嚴格規范執法。要嚴格按照法律規定和違法事實實施罰款，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍。對違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度基本相似的案件，要確保罰款裁量尺度符合法定要求，避免類案不同罰。嚴禁逐利罰款，嚴禁對已超過法定追責期限的違法行為給予罰款。加大對重點領域的執法力度，對嚴重違法行為，要依法落實“處罰到人”要求，堅決維護企業和群眾合法權益。行政機關實施處罰時應當責令當事人改正或者限期改正違法行為，不得只罰款而不糾正違法行為。
（十）堅持公正文明執法。國務院部門和省、自治區、直轄市人民政府及其有關部門要根據不同地域、領域等實際情況，科學細化行政處罰法第三十二條、第三十三條規定的適用情形。行政機關實施罰款等處罰時，要統籌考慮相關法律規范與行政處罰法的適用關系，符合行政處罰法第三十二條規定的從輕、減輕處罰或者第三十三條等規定的不予、可以不予處罰情形的，要適用行政處罰法依法作出相應處理。鼓勵行政機關制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單，依據行政處罰法、相關法律規范定期梳理、發布典型案例，加強指導、培訓。制定罰款等處罰清單或者實施罰款時，要統籌考慮法律制度與客觀實際、合法性與合理性、具體條款與原則規定，確保過罰相當、法理相融。行政執法人員要文明執法，尊重和保護當事人合法權益，準確使用文明執法用語，注重提升行政執法形象，依法文明應對突發情況。行政機關要根據實際情況，細化對行政執法人員的追責免責相關辦法。
（十一）堅持處罰與教育相結合。認真落實“誰執法誰普法”普法責任制，將普法教育貫穿于行政處罰全過程，引導企業和群眾依法經營、自覺守法，努力預防和化解違法風險。要充分考慮社會公眾的切身感受，確保罰款決定符合法理，并考慮相關事理和情理，優化罰款決定延期、分期履行制度。要依法廣泛綜合運用說服教育、勸導示范、指導約談等方式，讓執法既有力度又有溫度。總結證券等領域經驗做法，在部分領域研究、探索運用行政和解等非強制行政手段。鼓勵行政機關建立與企業和群眾常態化溝通機制，加強跟進幫扶指導，探索構建“預防為主、輕微免罰、重違嚴懲、過罰相當、事后回訪”等執法模式。
（十二）持續規范非現場執法。縣級以上地方人民政府有關部門、鄉鎮人民政府（街道辦事處）要在2024年12月底前完成執法類電子技術監控設備（以下簡稱監控設備）清理、規范工作，及時停止使用不合法、不合規、不必要的監控設備，清理結果分別報本級人民政府、上級人民政府；每年年底前，縣級以上地方人民政府有關部門、鄉鎮人民政府（街道辦事處）要分別向本級人民政府、上級人民政府報告監控設備新增情況，司法行政部門加強執法監督。利用監控設備收集、固定違法事實的，應當經過法制和技術審核，根據監管需要確定監控設備的設置地點、間距和數量等，設置地點要有明顯可見的標識，投入使用前要及時向社會公布，嚴禁為增加罰款收入脫離實際監管需要隨意設置。要確保計量準確，未經依法檢定、逾期未檢定或者檢定不合格的，不得使用。要充分運用大數據分析研判，對違法事實采集量、罰款數額畸高的監控設備開展重點監督，違法違規設置或者濫用監控設備的立即停用，限期核查評估整改。
四、全面強化罰款監督
（十三）深入開展源頭治理。堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為，嚴格規范罰款，推進事中事后監管法治化、制度化、規范化。對社會關注度較高、投訴舉報集中、違法行為頻繁發生等罰款事項，要綜合分析研判，優化管理措施，不能只罰不管；行政機關不作為的，上級行政機關要加強監督，符合問責規定的，嚴肅問責。要堅持系統觀念，對涉及公共安全和群眾生命健康等行業、領域中的普遍性問題，要推動從個案辦理到類案管理再到系統治理，實現“辦理一案、治理一類、影響一域”。
（十四）持續加強財會審計監督。行政機關要將應當上繳的罰款收入，按照規定繳入國庫，任何部門、單位和個人不得截留、私分、占用、挪用或者拖欠。對當事人不及時足額繳納罰款的，行政機關要及時啟動追繳程序，履行追繳職責。堅決防止罰款收入不合理增長，嚴肅查處罰款收入不真實、違規處置罰款收入等問題。財政部門要加強對罰繳分離、收支兩條線等制度實施情況的監督，會同有關部門按規定開展專項監督檢查。要依法加強對罰款收入的規范化管理，強化對罰款收入異常變化的監督，同一地區、同一部門罰款收入同比異常上升的，必要時開展實地核查。強化中央與地方監督上下聯動，壓實財政、審計等部門的監督責任。
（十五）充分發揮監督合力。各地區、各部門要健全和完善重大行政處罰備案制度和行政執法統計年報制度。縣級以上地方人民政府司法行政部門要加強案卷評查等行政執法監督工作，對違法或者明顯過罰不當的，要督促有關行政機關予以改正；對不及時改正的，要報請本級人民政府責令改正。拓寬監督渠道，建立行政執法監督與12345政務服務便民熱線等監督渠道的信息共享工作機制。充分發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，促進行政復議案件繁簡分流，依法糾正違法或者不當的罰款決定。對罰款決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的，有關行政機關和財政部門要及時辦理罰款退還等手續。加大規章備案審查力度，審查發現規章違法變更法律、行政法規、地方性法規規定的罰款實施主體、對象范圍、行為種類或者數額幅度的，要及時予以糾正，切實維護國家法制統一。要加強分析研判和指導監督，收集梳理高頻投訴事項和網絡輿情，對設定或者實施罰款中的典型違法問題予以及時通報和點名曝光，依法依規對相關人員給予處分。
各地區、各部門要將規范和監督罰款設定與實施，作為提升政府治理能力、維護公共利益和社會秩序、優化營商環境的重要抓手，認真貫徹實施行政處罰法和《國務院關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發〔2021〕26號）等，系統梳理涉及罰款事項的行政法規、規章，加快修改完善相關制度。司法部要加強統籌協調監督，組織推動完善行政處罰制度、做好有關解釋答復工作，指導監督各地區、各部門抓好貫徹實施，重要情況和問題及時報國務院。
國務院
2024年2月9日
（此件公開發布）
